美、日中小企業(yè)融資擔保體系的發(fā)展經(jīng)驗及啟示

小微企業(yè)是國民經(jīng)濟發(fā)展的生力軍。支持小微企業(yè)加快發(fā)展，是增強經(jīng)濟發(fā)展活力、實(shí)現全面建設小康社會(huì )戰略目標的重要基礎。但小微企業(yè)發(fā)展存在穩定性差、自身資產(chǎn)和可抵押品有限等先天因素，嚴重制約了小微企業(yè)貸款的可獲得性。國際上通行的有效做法之一，是為企業(yè)提供外部增信，即融資擔保。融資擔保機構作為銀企間的紐帶，能夠有效促進(jìn)銀行對中小企業(yè)融資，從而把龐大的金融服務(wù)體系與融資條件不足又急需資金的小微企業(yè)有機聯(lián)系起來(lái)。其中，美國和日本的經(jīng)驗值得借鑒。

　　美國中小企業(yè)融資擔保行業(yè)發(fā)展主要經(jīng)驗

　?。ㄒ唬v史沿革。美國一直高度重視小微企業(yè)融資問(wèn)題。先后成立了重建金融公司（1932年）、國防小企業(yè)管理局（1950年）。1953年，經(jīng)國會(huì )批準，在上述機構基礎上成立了小企業(yè)管理局（SBA），SBA隸屬于美國聯(lián)邦政府獨立工作機構。

　?。ǘ┵Y金來(lái)源。SBA資金由美國財政負擔，設置在各州、社區辦事處的運營(yíng)資金由地方政府撥款。SBA通過(guò)提供融資擔保獲得保費收入，赤字由聯(lián)邦政府提供財政補貼。由此可以看出，無(wú)論是其運營(yíng)的初始資金、運營(yíng)成本還是風(fēng)險補償資金，都是政府負擔，本質(zhì)上是政府承擔了成本和相關(guān)風(fēng)險，以?xún)?yōu)惠的條件幫助中小企業(yè)獲得貸款。

　?。ㄈ┍Ｕ蠙C制。一是法律保障。美國是最早制定中小企業(yè)基本法的國家之一。早在1950年參議院就設立了小企業(yè)臨時(shí)委員會(huì )，負責起草小企業(yè)相關(guān)法律，1953年《小企業(yè)法》正式出臺，奠定了美國小企業(yè)法律與政策的基礎。在此基礎上，1958年，美國國會(huì )通過(guò)了《小企業(yè)投資法》，授權SBA可以成立私人部門(mén)小企業(yè)投資公司。1980年頒布的《小企業(yè)經(jīng)濟政策法》規定，總統每年向國會(huì )遞交一份關(guān)于小企業(yè)狀況的報告。上述法律為SBA服務(wù)小微企業(yè)提供了比較完善的法律保障和制度保障。

　　二是機制保障。在完善的法律保障基礎上，美國形成三層機制保障。第一，比較完善的基礎數據與設施。美國擁有比較完善、全面的征信數據庫、服務(wù)周到的信用中介機構、發(fā)達的信用管理教育和高質(zhì)量的人力資源等等。第二，形成合力的管理、服務(wù)與監督架構。美國政府和法院，如聯(lián)邦貿易委員會(huì )、司法部、財政部、貨幣監理署和聯(lián)儲系統等對信用的監督和執法發(fā)揮著(zhù)重要作用。第三，業(yè)績(jì)良好的信用評級機構。美國信用評級機構的評級標準客觀(guān)、準確性高，評級結果在金融市場(chǎng)中得到普遍認可，為融資擔保機構的發(fā)展提供了良好條件。

　?。ㄋ模╋L(fēng)險控制。為有效防控擔保業(yè)務(wù)風(fēng)險，SBA除了在項目篩選上嚴格把關(guān)外，在經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中也采取一些必要的措施分散風(fēng)險。一是實(shí)行合作準入制。SBA對申請準入的金融機構實(shí)行資格審查和風(fēng)險評估制度，主要是審查金融機構的合規性和風(fēng)險情況，擇優(yōu)開(kāi)展合作。為提高效率，對貸款的擔保按金額劃分檔次，差異化設置審批程序和擔保金額。目前，SBA已與7000多家金融機構建立了貸款擔保合作關(guān)系。二是實(shí)行風(fēng)險分擔。15萬(wàn)美元以?xún)鹊馁J款，擔保機構最多分擔 85\%；15萬(wàn)美元以上的貸款，擔保機構最多分擔 75\%，敞口部分風(fēng)險由銀行承擔，以此規避道德風(fēng)險，實(shí)現擔保機構風(fēng)險可控，使小企業(yè)的貸款獲得率和服務(wù)效率大幅提升。三是實(shí)行合作評價(jià)。SBA 對銀行的合作業(yè)績(jì)、風(fēng)險狀況進(jìn)行跟蹤分析和檢測，將合作業(yè)務(wù)狀況好的銀行列為優(yōu)先級，給予優(yōu)惠條件；對代償率超過(guò)平均水平的貸款上門(mén)溝通，對出現重大合作風(fēng)險的給予警告，直至解除合作協(xié)議。

　　日本中小企業(yè)融資擔保行業(yè)發(fā)展主要經(jīng)驗

　?。ㄒ唬v史沿革。早在30年代初，日本為了保護中小企業(yè)就采取了政府緊急貸款、都道府縣對金融機構壞賬損失賠償等多項政策性措施。1937年日本成立了東京都中小微企業(yè)信用保證協(xié)會(huì )，實(shí)行信用保證制度，是世界上較早建立信用擔保機制的國家之一。二戰結束后，日本信用保證協(xié)會(huì )在各都道府縣紛紛建立。截至1952年，日本共設立了52個(gè)信用保證協(xié)會(huì )，覆蓋全日本。1955年成立了全國信用保證協(xié)會(huì )聯(lián)合會(huì )，該協(xié)會(huì )是以為中小企業(yè)提供擔保為目標的非營(yíng)利性政策性擔保機構，貫徹日本政府支持中小企業(yè)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)政策，通過(guò)信用擔保提高中小企業(yè)的融資能力，促使其健康發(fā)展。1958年日本成立全國性的中小企業(yè)信用保險公庫，以中央政府財政撥款為資本金，對信用保證協(xié)會(huì )進(jìn)行保證保險，對于信用保證協(xié)會(huì )代償后取得求償權而不能收回的損失，最終由政府預算撥款補償，以保障信用保證協(xié)會(huì )正常運轉，支持經(jīng)濟發(fā)展。

　?。ǘ┵Y金來(lái)源。日本中央信用保險公庫的資本金由中央政府財政全額撥款；地方信用保證協(xié)會(huì )是公共法人，獨立于政府運作，日本各都道府縣地方政府會(huì )根據當地中小企業(yè)融資實(shí)際需求，以地方財政預算撥款給予資本金補充。各地方政府出資比例不同，但一般不低于50\%，其余部分由當地中小企業(yè)、金融機構、企業(yè)團體共同出資。此外，各地方金融機構捐助的資金可以直接用于成本費用開(kāi)支。日本政府還將支持中小企業(yè)發(fā)展的政策性資金以?xún)?yōu)惠利率借給信用擔保協(xié)會(huì )，協(xié)會(huì )將其存入金融機構，以獲得利差收入。

　?。ㄈ┓森h(huán)境。日本非常重視中小企業(yè)融資擔保立法工作。為更好地解決中小企業(yè)融資難問(wèn)題，日本政府于1953年頒布了《中小企業(yè)信用保證協(xié)會(huì )法》，并依法成立了信用保證協(xié)會(huì )，幫助中小企業(yè)從銀行等金融機構獲得貸款，為中小企業(yè)的發(fā)展，提供了重要幫助。1958年7月頒布了《中小企業(yè)信用保險公庫法》，明確了中小企業(yè)信用保險公庫對中小企業(yè)者的債務(wù)保證進(jìn)行保險的目標和向信用保證協(xié)會(huì )提供其所需資本的法律制度安排，為中小企業(yè)融資暢通渠道。同時(shí)，日本政府出臺了一系列政府施行令和施行規則，明確信用擔保機構的經(jīng)營(yíng)范圍、擔保的對象、風(fēng)險控制、內部管理制度、信息披露、管理機構及其權限等。

　?。ㄋ模╋L(fēng)險控制。經(jīng)過(guò)近一個(gè)世紀的發(fā)展，日本政府在不干預融資擔保機構經(jīng)營(yíng)的同時(shí)，制定了銀行、融資擔保機構與企業(yè)之間的風(fēng)險分散機制與補償措施，形成了比較健全的風(fēng)險防控機制。在一般情況下，中小企業(yè)信用擔保協(xié)會(huì )對中小企業(yè)貸款按70\%~80\%的比例提供擔保，剩余的敞口風(fēng)險由銀行承擔，并且會(huì )根據具體情況設置反擔保、設定財產(chǎn)抵押、連帶擔保人等措施。

　　中國融資擔保行業(yè)發(fā)展的特點(diǎn)和建議

　?。ㄒ唬┨攸c(diǎn)。一是行業(yè)起步較晚。我國第一家專(zhuān)業(yè)融資擔保公司——中國經(jīng)濟技術(shù)投資擔保公司于1993年經(jīng)國務(wù)院批準成立，是唯一一家經(jīng)國務(wù)院批準主要從事融資擔保業(yè)務(wù)、兼營(yíng)投資等業(yè)務(wù)的全國性擔保機構。1994年12月，深圳市成立深圳高新技術(shù)投資擔保有限公司，首開(kāi)地方政府設立貸款擔保公司之先河。

　　二是監管架構形成較晚。2017年以前，由于融資擔保業(yè)務(wù)的多樣性，我國融資擔保行業(yè)作為后起的服務(wù)行業(yè)呈現為多頭管理的狀態(tài)，相關(guān)政策碎片化，要求不一，形成眾多的管理斷頭與盲點(diǎn)，融資擔保機構服務(wù)功能和能力普遍不足。為此，2017年8月國務(wù)院發(fā)布了《融資擔保公司監管條例》，規范明確了監管主體與責任分工，明確省級政府確定的部門(mén)負責對本地區融資擔保機構的監督管理。2018年3月，十三屆人大一次會(huì )議審議通過(guò)的國務(wù)院機構改革方案，進(jìn)一步明確了由地方金融監督管理部門(mén)負責對融資擔保機構的監管，進(jìn)一步明確了監管組織架構。2020年，銀保監會(huì )發(fā)布《關(guān)于做好政府性融資擔保機構監管工作的通知》，以進(jìn)一步規范政府性融資擔保體系，加大財政政策支持力度，發(fā)揮地方金融監督管理局的監管指導作用。

　　三是市場(chǎng)分層明顯，馬太效應嚴重。由于地域間經(jīng)濟發(fā)展不平衡，各地財力相差懸殊，區域融資擔保扶持政策差異明顯。發(fā)達地區融資擔保等外部增信力量越強，資源向發(fā)達地區順勢流動(dòng)慣性越大，制約了地區均衡發(fā)展的政策目標。

　　四是法律保障不足。相關(guān)法律過(guò)于粗放，可操作性差，缺少針對融資擔保機構性質(zhì)與特點(diǎn)的法律保障措施。

　?。ǘ┙ㄗh。一是完善法律保障與規范體系。第一，完善法律保障體系。特別是應盡快完善支持融資擔保機構債權變更、變現、風(fēng)險準備金稅前計提等扶持性法律法規，簡(jiǎn)化債權追索程序，縮短訴訟時(shí)間，為融資擔保行業(yè)的健康、可持續發(fā)展提供法律保障。第二，健全規范體系。建立與施行融資擔保機構與金融機構合作準入、風(fēng)險分擔和合作評估制度，有效防范和分散風(fēng)險；明確融資擔保機構的經(jīng)營(yíng)范圍、擔保對象、風(fēng)險控制、內部管理和信息披露要求。

　　二是建立常態(tài)化的政府支持機制。第一，建立政府導向及時(shí)跟進(jìn)機制。對政府支持領(lǐng)域的融資擔保業(yè)務(wù)，實(shí)行融資擔保機構降低收費標準與政府資金、稅收扶持聯(lián)動(dòng)的正向激勵政策，提高融資擔保機構服務(wù)國家經(jīng)濟與產(chǎn)業(yè)政策和實(shí)體經(jīng)濟的動(dòng)力及能力。第二，完善融資擔保機構對政府政策響應效果評價(jià)，建立常態(tài)化的資本金補充和運行費用支持制度。

　　三是加大貧弱地區的政策扶持力度。充分發(fā)揮財稅政策引導作用，激勵融資擔保機構和金融機構資源更多流向貧弱地區，促進(jìn)改善區域經(jīng)濟不平衡問(wèn)題。

　　四是加強融資擔保自律組織建設。為融資擔保機構舉辦培訓、交流研討等活動(dòng)，發(fā)行專(zhuān)業(yè)出版物，推動(dòng)融資擔保理論學(xué)術(shù)研究，提高融資擔保機構的服務(wù)功能和服務(wù)能力。